Неприменение ККТ и ст.14.5 КоАП РФ: анализ спорной взаимосвязи

Материал предоставлен корпоративным изданием для клиентов ГК «ИРБиС» «Система успеха»

Как следует из статьи 14.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг организациями, либо гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, без применения в установленных законом случаях контрольно-кассовых машин является правонарушением, влекущим наложение административного штрафа в определённых данной статьёй размерах.

На важность вышеприведённой нормы обратил внимание Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ (далее – ВАС РФ), указав в пункте 1 постановления от 31.07.2003 N 16 «О некоторых вопросах практики применения административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за неприменение контрольно-кассовых машин» (далее – Постановление N 16), что императивно вменённое использование контрольно-кассовых машин (далее также - ККМ) есть обязательный элемент установленного нормативными правовыми актами порядка общественных отношений в сфере торговли и финансов, а также правил государственной разрешительной системы (системы допуска хозяйствующих субъектов в сферу торговли и финансов).

Автор, соглашаясь с данной позицией ВАС РФ, тем не менее, отмечает, что в силу пункта 3 статьи 55 Конституции РФ любое ограничение прав как физических, так и юридических лиц1 возможно исключительно на основании закона, что подразумевает существование специальной нормы (совокупности норм) права, содержащей чёткие и недвусмысленные основания для  применения мер государственного воздействия, носящих карательный характер, к тем или иным лицам.

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признаётся виновное, противоправное, то есть совершённое в нарушение установленных законом требований, деяние, за которое в КоАП РФ (в соответствующих законах субъектов РФ) предусмотрена административная ответственность. Буквальное толкование положений части 1 статьи 2.1, статьи 14.5 КоАП РФ позволяет выделить следующие необходимые основания привлечения лица к административной ответственности:
а) наличие некоего особого закона, установившего случаи обязательного применения  ККМ юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями,
б) отнесение указанным законом ККМ к единственно возможным   специальным техническим средствам, подлежащим использованию в таких случаях (то есть некий особый закон не предусматривает какой-либо альтернативы ККМ).
в) игнорирование данных требований организациями и индивидуальными предпринимателями (говоря иначе - неприменение последними ККМ при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг).

В настоящее время действует Федеральный закон от 22.05.2003 N 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчётов» (далее – Закон N 54-ФЗ), в соответствии с пунктом 1 статьи 2 которого  все хозяйствующие субъекты, при осуществлении предпринимательской деятельности производящие расчёты наличными денежными средствами или с использованием платёжных карт, в обязательном порядке должны применять контрольно-кассовую технику (далее также - ККТ), за исключением случаев, предусмотренных в пункте 2 (выдача соответствующих бланков строгой отчётности в случае возмездного оказания услуг населению2) и в пункте 3 статьи 2 Закона N 54-ФЗ (продажа лотерейных билетов и т.п.).

В статье 1 Закона N 54-ФЗ содержится закрытый перечень технических средств, относящихся к ККТ:
- ККМ, оснащённые фискальной памятью;
- электронно-вычислительные машины (далее также - ЭВМ);
- программно-технические комплексы (далее также - ПТК).

Сопоставление положений статьи 1 и пункта 1 статьи 2 Закона N 54-ФЗ позволяет, действуя строго в рамках данного нормативного акта, раскрыть повинность хозяйствующих субъектов по применению ККТ, в результате чего вменённое Законом N 54-ФЗ юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям использование ККТ, с точки зрения автора, заключается в обязанности последних при расчётах наличными денежными средствами (с использованием платёжных карт) задействовать либо ККМ, оснащённые фискальной памятью, либоЭВМ, либо ПТК3. При этом, поскольку Законом N 54-ФЗ не установлен механизм определения конкретного вида ККТ, подлежащего использованию, логичен вывод, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, исходя из особенностей осуществляемой ими предпринимательской деятельности,  самостоятельно определяют ту или иную контрольно-кассовую технику, которая будет ими применяться (конечно, при условии возможности такого выбора).

Таким образом, из приведённых выше положений статей 1, 2 Закона N 54-ФЗ следует, что:
а) контрольно-кассовые машины представляют собой не единственный вид ККТ,
б) помимо ККМ допускается применение иных видов контрольно-кассовой техники, либо бланков строгой отчётности,
в) законодатель императивно разграничил между собой  ККМ, ЭВМ и ПТК, тем самым установив, что указанные виды контрольно-кассовой техники  являются  независимыми и  отличающимися друг от друга по ряду критериев техническими средствами.

Данный факт официального закрепления за ККМ, ЭВМ и ПТК статуса  самостоятельных средств автоматизации расчётов наличными денежными средствами имеет принципиальное значение, поскольку, к сожалению, в настоящее время отсутствуют нормативные (нормативные технические) акты, руководствуясь положениями которых, было бы возможно однозначно установить аналогию либо различие между названными современными представителями семейства контрольно-кассовой техники.

Так, согласно Типовым правилам эксплуатации контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчётов с населением4 ККМ является счётно-суммирующим, вычислительным и чекопечатающим устройством.
В отношении электронно-вычислительных машин можно привести в пример указ Президента РФ от 05.05.2004 N 580 «Об утверждении Списка товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники и в отношении которых осуществляется экспортный контроль». В соответствии с данным указом под ЭВМ понимается оборудование, способное в форме одной или более дискретных переменных выполнять все следующие функции: принимать вводимые данные, хранить данные или команды в постоянных или сменных (переписывающих) накопителях, обрабатывать данные посредством записанной последовательности команд, которые могут видоизменяться, обеспечивать вывод данных.

Существующие государственные стандарты5 содержат основные технические характеристики ЭВМ, однако и в них отсутствует сформированное и недвусмысленное определение электронно-вычислительной машины.

В то же время нельзя обойти вниманием положения двух классификаторов. Так в разделе 40 Общероссийского классификатора продукции ОК 005-93 6 ЭВМ и ККМ указаны как отдельные виды технических средств. Более того, в Общероссийском классификаторе основных фондов ОК 013-94 (ОКОФ)7 ККМ и ЭВМ включены в совершенно разные группировки раздела 14: ККМ входят в группировку 14 301 «Средства механизации и автоматизации управленческого и инженерного труда», а ЭВМ отнесены к группировке 14 302 «Техника электронно-вычислительная». Примечательно, что и в Государственном реестре контрольно-кассовой техники8 модели ККМ и ПТК также сгруппированы отдельно друг от друга.

Интересным представляется имеющийся в российской судебной практике случай, являющийся, скорее всего, прецедентом.

Осенью 2002 года сотрудниками отдела по расследованию преступлений в сфере высоких технологий МВД Республики Мордовия был задержан житель г. Саранска, пытавшийся продать собственными силами усовершенствованный микропроцессор, применение которого делало возможным «обнуление» фискальной памяти ККМ. В отношении названного гражданина было возбуждено уголовное дело по части 1 статьи 273 УК РФ «Создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ». После ряда судебных слушаний суд оправдал гражданина, мотивировав своё решение тем, что контрольно-кассовые машины, для которых и был  предназначен микрочип, ЭВМ не являются. Существенным аргументом в пользу оправдательного приговора стало заключение Федерального центра судебной экспертизы при Минюсте РФ, содержащее вышеуказанные выводы9. Учитывая однозначную негативную реакцию налоговых и правоохранительных органов на такое решение суда, велика вероятность того, что оправдательный приговор в итоге будет отменён. Но, тем не менее, соответствующий прецедент уже создан.

В отличие от ККМ и ЭВМ, в отношении которых пока не установлены легальные дефиниции,   ПТК являются исключением, поскольку примерное определение данного вида ККТ содержится в положении Центрального банка РФ (далее - ЦБР) от 24.12.2004 N 266-П «Об эмиссии банковских карт и об операциях, совершаемых с использованием платёжных карт». Согласно пункту 1.3 данного положения к ПТК, в частности, относятся банкоматы, предназначенные для совершения без участия уполномоченного работника кредитной организации операций выдачи (приёма) наличных денежных средств, в том числе с использованием платёжных карт, и передачи распоряжений кредитной организации о перечислении денежных средств с банковского счёта (счёта вклада клиента), а также для составления документов, подтверждающих соответствующие операции.  На взгляд автора, характеристики ПТК, приведённые в названном акте ЦБР, со всей очевидностью не позволяют отнести ПТК к разряду ККМ.

В итоге следует ещё раз отметить, что, несмотря на отсутствие нормативных правовых актов, устанавливающих основания для признания технического средства контрольно-кассовой либо электронно-вычислительной машиной, в Законе N 54-ФЗ:
во-первых, ККМ, ЭВМ и ПТК отделены друг от друга как виды ККТ,
во-вторых, не оговорены случаи, в которых допускается использование только ККМ,
в-третьих, хозяйствующим субъектам, исходя из особенностей осуществляемой ими  предпринимательской деятельности, предоставлена возможность самостоятельного  выбора как необходимого вида  ККТ, подлежащей применению (ККМ и (или) ЭВМ, и (или)  ПТК), так и  способов расчётов (использование ККТ либо бланков строгой отчётности при оказании услуг населению).
На основании вышеизложенного следует вывод: действующим законодательством не установлена обязанность применения только ККМ при продаже товаров, выполнении работ либо оказании услуг организациями, либо гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей.

Краткий экскурс в историю.
18.06.1993 был принят Закон N 5215-I «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчётов с населением» (далее – Закон N 5215-I), обязавший все предприятия, организации, учреждения и т.п., а также физических лиц, осуществлявших предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, производить денежные расчёты с населением при осуществлении торговых операций или оказании услуг с применением ККМ.

Следом за появлением указанного нормативного акта Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20.06.1984 (далее - КоАП РСФСР) был дополнен статьёй 146.5 «Продажа товаров без документов»10, установившей административную ответственность за неиспользование ККМ при производстве расчётов с населением наличными денежными средствами. То есть, Закон N 5215-I устанавливал обязанность применять только ККМ.
Начиная с 01.07.2002, в действие был введён КоАП РФ11, в текст которого (статья 14.5) фактически «перекочевала» статья 146.5 КоАП РСФСР, слегка изменившись в тексте, но в целом сохранив  смысловую нагрузку.

Однако сразу же после принятия Закона N 54-ФЗ названная статья, диспозитивная часть которой осталась неизменной со дня вступления КоАП РФ в силу, перестала отвечать как существующим правовым реалиям, так и своему назначению, поскольку, как было указано ранее, законодатель, так и не определивший конкретные случаи применения исключительно ККМ, расширил перечень технических средств, обязательных к использованию в случае осуществления  расчётов наличными денежными средствами (с использованием платёжных карт), а также допустил оформление таких расчётов бланками строгой отчётности (в отношении случаев возмездного оказания услуг населению).

Вследствие названных изменений в законе положения статьи 14.5 КоАП РФ объективно не могут быть реализованы на практике:
- осуществление расчётов за проданные товары (выполненные работы, оказанные услуги) без применения ККМ, но с использованием иных видов ККТ является допустимым в силу Закона N 54-ФЗ, то есть не представляет собой противоправное деяние, а значит, не может подвергаться административному преследованию;
- уклонение от применения любого из перечисленных  в статье 1 Закона N 54-ФЗ технических средств при осуществлении наличных денежных расчётов фактически образует иной состав правонарушения (неприменение ККТ), не оговоренный в статье 14.5 КоАП РФ (неприменение ККМ).

Учитывая всё изложенное выше, допустимо заключить, что в настоящее время законодательством не предусмотрена возможность привлечения к административной  ответственности лиц, осуществляющих расчёты  за проданные товары, выполненные работы, оказанные услуги без применения ККМ.

Также, с точки зрения автора, продолжает оставаться открытым вопрос, что с правовой точки зрения представляет собой неприменение ККМ (ККТ).  В Законе N 54-ФЗ отсутствует определение названного деяния. Роль законодателя взял на себя Пленум ВАС РФ, в пункте 1 Постановления N 16  установивший, что под неприменением ККМ, наряду с фактическим их неиспользованием, следует понимать:
- использование ККМ, не зарегистрированных в налоговых органах, а также не включённых в Государственный реестр ККТ;
- использование ККМ без фискальной памяти, с фискальной памятью в нефискальном режиме или с вышедшим из строя блоком фискальной памяти;
- использование ККМ, у которых пломба отсутствует либо имеет повреждение, свидетельствующее о возможности доступа к фискальной памяти;
- пробитие ККМ чека с указанием суммы, менее уплаченной покупателем (клиентом).

Не стоит сомневаться, что арбитражными судами данные разъяснения активно применяются на практике12, тем более что Президиумом ВАС РФ в постановлении от 30.03.2004 N 14447/03 ситуации, включённые в данный перечень, определены как основание для привлечения к ответственности по статье14.5 КоАП РФ.

По мнению автора, смысл глагола «применять» несколько отличается от того, который предложил Пленум ВАС РФ. Сходную с автором позицию занял и ФАС Волго-Вятского округа в постановлении от 22.05.2003 по делу N А31-416/16, рассмотренному по первой инстанции в Арбитражном суде Костромской области, указав, что ответственность за применение ККМ, не зарегистрированной в налоговом органе, статьёй 14.5 КоАП РФ не предусмотрена. Однако стоит отметить, что названный судебный акт, содержащий здравый смысл и рациональное зерно, был отменён [см. постановление Президиума ВАС РФ от 16.12.2003 N 10762/03].

Интересно, что в названном в Постановлении N 16 закрытом перечне действий (бездействий) лиц, образующих состав неприменения ККТ, Пленум ВАС РФ по непонятной причине обошёл вниманием такие случаи  как применение  ККТ, имеющей иные неисправности (не оговоренные в Постановлении N 16), что привело к принятию некоторыми ФАС практически противоположных решений. Так, ФАС Западно-Сибирского округа в постановлении от 12.08.2008 по делу N Ф04-4837/2008 (9478-А03-3) высказал однозначную точку зрения, что неприменение контрольно-кассового аппарата по причине любойего неисправности является основанием для наложения на виновное лицо административных санкций, предусмотренных статьёй 14.5 КоАП РФ. Напротив, ФАС Северо-Кавказского округа пришёл к выводу, что применение неисправной ККМ влечёт административную ответственность только в том случае, если эта неисправность свидетельствует о доступе к фискальной памяти ККМ [постановление от 20.02.2006 по делу N Ф08-516/06-229А]. Любопытно, что оба федеральных арбитражных суда в обоснование своих позиций ссылались на Постановление N 16.

Также интересен тот факт, что пробитие кассиром с использованием ККМ чека с указанием суммы менеетой, что была уплачена покупателем (клиентом) Пленум ВАС РФ трактует как неприменение ККМ, однако, не относя, при этом,  к неприменению ККМ пробитие чека на сумму, превышающую произведённый покупателем платёж13. Действия, в принципе, одинаковые по своему содержанию – чек, выданный ККМ при расчётах наличными, не отражает реального размера внесённых в кассу денежных средств, однако, высший судебный арбитражный орган оценивает эти две ситуации по-разному. Причины такого отношения не очень ясны. Неужели всё дело в необходимости увеличения размеров доходной части бюджетной системы?

Как считает автор, Пленум ВАС РФ в Постановлении N 16 фактически воспроизвёл содержание отдельных норм Положения по применению ККМ при осуществлении денежных расчётов с населением (далее - Положение), утверждённого постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 30.07.1993 N 745 (далее – Постановление N 745). В частности, пункт 5 Положения приравнивал к неприменению использование ККМ в нефискальном режиме или с вышедшим из строя блоком фискальной памяти.

Однако Закон  N 5215-I, во исполнение которого было принято Постановление N 745, с 27.06.2003 утратил силу, поэтому правомерность применения данного правительственного акта весьма сомнительна. К тому же в настоящее время действует Положение о регистрации и применении ККТ, используемой организациями и индивидуальными предпринимателями, утверждённое постановлением Правительства РФ от 23.07.2007 N 470, сводящее на нет саму оправданность существования Постановления N 745.

Автор в рамках статьи целенаправленно дистанцируется от этимологической оценки правильности позиции Пленума ВАС РФ, обозначенной в Постановлении N 16 (под неиспользованием … следует понимать … использование …), и предлагает свой вариант анализа сути «применения - неприменения» ККМ (ККТ) как действия (бездействия).

С технической точки зрения ККМ (ККТ) – это техническое средство, аппаратура, оборудование, имеющее совершенно определённое устройство и назначение, наличие и соответствие которым позволяет применять данную технику для расчётов наличными денежными средствами. Соответственно, если используемое при расчётах оборудование по своим техническим характеристикам и назначению не предназначено для таких операций (например, калькулятор), то нет оснований считать эту технику ККМ (ККТ), вследствие чего применения ККМ (ККТ) не происходит (ввиду отсутствия таковой в натуре).

 Однако отсутствие факта регистрации, например, контрольно-кассовой машины АЛЬФА – 400К в налоговых органах никоим образом не влияет на изменение её назначения или технических характеристик, поскольку такая ККМ может фактически использоваться по своему назначению и не становится по причине не соблюдения тех или иных  процедур (регистрация и пр.) иным техническим средством, например, увлажнителем воздуха.
То есть ККМ (ККТ), не прошедшая процедуру регистрации, включения в реестр и т.п. не перестаёт быть ККМ (ККТ), также как и автомобиль, которому не присвоен государственный регистрационный номер, не перестаёт быть транспортным средством.

С точки зрения регламентации в законе – законодатель либо должен однозначно и чётко определить, что является осуществлением расчётов без использования ККТ либо дать развёрнутый перечень признаков или условий, при соблюдении (выполнении) которых, данные технические средства будут считаться ККТ для целей регулирования Законом N 54-ФЗ. Например: «Под ККТ понимаются ККМ, ЭВМ, ПТК, включённые в Государственный реестр, зарегистрированные в налоговых органах по месту учёта организации или ИП в качестве налогоплательщика, исправные и опломбированные в установленном порядке и т.д.»

Однако в Законе N 54-ФЗ определение ККТ не содержит такого рода условий. Абзац второй статьи 1 Закона N 54-ФЗ определяет, что под ККТ, используемой при осуществлении наличных денежных расчётов, понимаются ККМ, оснащённые фискальной памятью, ЭВМ, ПТК. Пункт 1 статьи 2, пункт 1 статьи 4 названного закона устанавливают требования к ККТ, при соблюдении которых последняя допускается к применению.

Таким образом, из названных положений Закона N 54-ФЗ следует, что законодатель разграничил ККТ на две категории: на ККТ, отвечающую установленным требованиям, и на ККТ, этим требованиям не соответствующую, и поэтому не разрешённую к применению. Вследствие чего, если продавец использует при расчётах наличными денежными средствами, например, ККМ, не включённую в Государственный реестр, то реальное применение ККМ всё равно имеет место,   пусть данная модель ККТ и не допущена к легальному использованию. В данном случае речь надлежит вести о нарушении требований Закона N 54-ФЗ, но не об уклонении от использования ККМ (ККТ).

Следует обратить внимание на тот факт, что в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-I «О налоговых органах Российской Федерации» (далее – Закон N 943-I) налоговым органам  предоставлено право налагать штрафы на организации, а также на индивидуальных предпринимателей за нарушение требованийзаконодательства РФо применении ККТ  при осуществлении наличных денежных расчётов и (или) расчётов с использованием платёжных карт.

Как видно из приведённой нормы Закон N 943-I предоставил  налоговикам возможность привлекать к ответственности лиц, в результате своих действий (бездействия) вошедших в противоречие с положениями всего Закона N 54-ФЗ, то есть, например, применяющих ККМ, не зарегистрированные в установленном порядке. В то же время пунктом 1 статьи 23.5 КоАП РФ к компетенции налоговых органов отнесено  лишь рассмотрение дел об административных правонарушениях, заключающихся в  продаже товаров, выполнении работ и оказании услуг без применения ККМ.

Таким образом, статья 14.5. КоАП РФ в существующей редакции препятствует реализации фискальными органами в полном объёме  своих полномочий, предусмотренных Законом N 943-I.

Представляется, что приведение статьи 14.5. КоАП РФ в соответствие с Законом N 54-ФЗ и Законом N 943-I является давно назревшей необходимостью. По мнению автора, изложение диспозитивной части названной статьи, например, следующим образом: «Продажа товаров … с нарушением требований законодательства Российской Федерации о применении  контрольно-кассовой техники  при осуществлении наличных денежных расчётов и (или) расчётов с использованием платёжных карт…», позволит полномочным властным структурам в полной мере и на законной основе   контролировать применение ККТ  обязанными лицами и привлекать к ответственности последних в случае нарушения ими установленных требований.

P.S. Следует особо отметить: освобождение так называемого «малого бизнеса» от применения ККТ, в настоящее время планируемое законодателями, никоим образом не разрешает проблему, рассмотренную автором в настоящей статье.

1.Такими ограничениями, в частности, являются административно - правовые санкции, установленные в статье 14.5. КоАП РФ. Автор.

2.Порядок таких расчётов регулируется Положением об осуществлении наличных денежных расчётов и (или) расчётов с использованием платёжных карт без применения контрольно-кассовой техники, утверждённым постановлением Правительства РФ от 06.05.2008 N 359.

3.В интересах статьи автор не  будет рассматривать случаи разрешённого неприменения ККТ. Автор.

4.Установлены письмом Минфина РФ от 30.08.1993 N 104.

5.ГОСТ 27201-87 «Машины вычислительные электронные персональные. Типы, основные параметры, общие технические требования», утверждённый постановлением Госстандарта СССР от 28.01.198 N 124; ГОСТ 16325-99 «Машины вычислительные электронные цифровые общего назначения», утверждённый постановлением Госстандарта СССР от 09.09.1988 N 3128.

6.Утверждён постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 N 301. Система ГАРАНТ.

7.Утверждён постановлением Госстандарта РФ от 26.12.1994 N 359. Система ГАРАНТ.

8.См.: www.minprom.gov.ru.

9.По материалам сайтов www.sudinform.ru и www.businesspress.ru.

10. Названные изменения внесены Законом РФ от 01.07.1993 N 5304-1 «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю».

11.Федеральный закон от 30.12.2001 N 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

12.Например: постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 18.09.2007 по делу N Ф04-6243/2003, ФАС Центрального округа от 15.02.2008 по делу N А64-4096/07-24, ФАС Московского округа от 16.07.2008 по делу N КА-А41/6286-08, ФАС Уральского округа от 01.09.2008 по делу N Ф09-10297/07-С1.

13.См., например, постановление ФАС Уральского округа от 28.01.2008 по делу N Ф09-11528/07-С1.

• Полезная инфорамация о ККТ
  Страница: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
• Инструкции для кассиров и ЦТО
• программа ведения клиентской базы